La Consulta Previa: ¿Derecho o fachada?

Ni extorsión ni privilegio: el verdadero sentido de la consulta previa y la protección a los pueblos indígenas

El peligro de una narrativa instalada

Cuando se acusa a los pueblos indígenas de utilizar la consulta previa como fachada para actos corruptos o clientelistas, no se está ejerciendo un periodismo investigativo ni una crítica ética legítima: se está reactivando un antiguo patrón colonial de criminalización cultural. Las palabras que estigmatizan a comunidades enteras bajo una supuesta denuncia moral no son inocuas; son operaciones simbólicas que habilitan el despojo, justifican la exclusión y legitiman nuevas formas de violencia institucional. Esta columna no responde a un autor: desmantela un discurso. No busca silenciar la crítica: exige que se haga con rigor, contexto y responsabilidad.

La columna recientemente publicada por el Dr. Luis Colmenares —“Consulta previa y costumbres como fachada corrupta”— no es un caso aislado de opinión mal informada. Es parte de una tendencia discursiva que, desde hace años, viene instalando la idea de que el problema en Colombia no es el racismo institucional ni la exclusión sistemática, sino el “exceso de derechos” de quienes históricamente han sido vulnerados. Frente a ese giro peligroso, esta réplica plantea una pregunta urgente: ¿es la consulta previa un derecho traicionado por el propio Estado o, como se quiere hacer creer, un privilegio pervertido por quienes lo ejercen?

¿Qué es la consulta previa y qué no es? Desmitificando el concepto

La consulta previa no es una concesión ni un obstáculo administrativo. Es un derecho fundamental de rango constitucional, reconocido en el artículo 330 de la Constitución Política de Colombia, desarrollado por el Convenio 169 de la OIT, ratificado mediante la Ley 21 de 1991, y ampliamente interpretado por la Corte Constitucional en sentencias como la T-652 de 1998, la sentencia C-461 de 2008, la T-769 de 2009 y la T-129 de 2011. Este derecho obliga al Estado a consultar a los pueblos indígenas, afrodescendientes y tribales cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. No se trata de un acto de socialización ni de información: exige consentimiento libre, previo e informado, en condiciones de equidad, buena fe y respeto por los sistemas normativos propios.

Encuentro de más de 100 autoridades wayuu en La Guajira durante sesiones de consulta previa en el marco de sentencia T302 en Maicao

Epistemológicamente, la consulta previa es una herramienta de autodeterminación colectiva, no un trámite de validación estatal. Supone el reconocimiento del carácter plural del Estado —como lo consagra el artículo 1° de la Constitución— y del derecho de los pueblos a decidir sobre sus modelos de vida, gobierno y desarrollo. Desde la filosofía política y jurídica del pluralismo, autores como Catherine Walsh (2009) y Boaventura de Sousa Santos (2010) han advertido que los mecanismos como la consulta no son “concesiones democráticas”, sino componentes sustanciales de la justicia epistémica y la descolonización del derecho. Fanon (2004), en Los condenados de la tierra, nos recuerda que cuando el colonizador otorga “derechos” al colonizado bajo condiciones impuestas, en realidad no está reconociendo la dignidad del otro, sino reafirmando su propia hegemonía.

Por eso, afirmar que la consulta previa es “una fachada corrupta” no solo es conceptualmente erróneo, sino jurídicamente inaceptable. Equivale a desconocer el marco constitucional e internacional vigente, tergiversando un derecho colectivo en favor de una narrativa que lo degrada a mecanismo extorsivo o funcional a intereses personales. La Corte Constitucional ha sido enfática en que el problema no es el derecho en sí, sino su cooptación, simulación o ejecución fallida por parte del mismo Estado que debe garantizarlo (ver T-129 de 2011, T-699 de 2016 y T-302 de 2017). La estigmatización de la consulta previa como fachada, entonces, no desvela una verdad oculta: fabrica un enemigo cómodo y erróneo.

 

Cuando el Estado simula la participación

¿Dónde está el verdadero problema? – La jurisprudencia que lo demuestra

Quien haya leído con rigor la Sentencia T-302 de 2017 y su cadena de autos posteriores —especialmente el Auto 1743 de 2024— comprenderá que el centro del problema no está en los pueblos indígenas ni en sus formas organizativas propias. Está en un Estado que históricamente no se ha adaptado, que sigue actuando bajo un paradigma monocultural y vertical, y que administra la consulta previa no como un derecho, sino como una formalidad operativa a su favor. La Corte fue clara: el Estado colombiano es responsable de un “estado de cosas inconstitucional” por la vulneración sistemática y estructural de los derechos fundamentales del pueblo Wayuu, especialmente los derechos al agua, a la salud y a la alimentación de niños y niñas en La Guajira. Y lo sigue siendo, siete años después.

La consulta previa no es un obstáculo: es base de la democracia intercultural. Sin ella, no hay decisiones legítimas ni justicia territorial.

El Auto 1743 de 2024 actualiza ese diagnóstico: demuestra que el Estado continúa incumpliendo las órdenes de protección contenidas en la sentencia. Lejos de avanzar en la implementación de un diálogo intercultural legítimo, ha persistido en imponer modelos administrativos y organizativos incompatibles con el sistema normativo y político wayuu. Así ocurrió con el Decreto 480 de 2025 sobre el SISPI, cuya expedición fue precedida de procesos de “consulta” que, en la práctica, ignoraron el mandato emitido colectivamente por más de 2.600 autoridades Wayuu en los llamados Círculos de la Palabra. Yo misma participé como asesora técnica de los palabreros designados por esa asamblea, acompañé sus deliberaciones y fui testigo directa de cómo se entregó el mandato al ministro de Salud, al viceministro y al propio presidente. La respuesta institucional fue ignorarlo por completo.

Lo que he visto una y otra vez —como asesora ad honorem, como diputada, como técnica en procesos de consulta— es que el Estado pone los recursos, determina la metodología, selecciona a los interlocutores y define los tiempos. La supuesta “consulta” se convierte en una puesta en escena, donde se recoge una opinión que luego no se traduce en ninguna transformación efectiva. Como ocurrió con el Plan Provisional de Acción de la T-302, se habilitan algunas voces y se excluyen otras, desatando conflictos internos, profundizando la fragmentación que luego se les atribuye como “defecto cultural”.

La Corte Constitucional, en la sentencia SU-383 de 2003, ya había advertido que la consulta previa debe ser un escenario de consentimiento real, no una simple información. Y en el Auto 266 de 2017 reiteró que el Estado tiene el deber de evitar prácticas que simulen participación o que desvirtúen el derecho a través de metodologías funcionales a sus propios fines. A la luz de esa doctrina, afirmar que el problema es “la consulta” y no su degradación operativa por parte del Estado es desviar el foco. Más aún, es encubrir responsabilidades institucionales bajo el pretexto de acusaciones culturales.

Vías ancestrales cerradas por decisión autónoma: cuando el Estado niega la consulta previa, las comunidades ejercen justicia propia.

 El Estado no ha sido neutral: testimonios desde el territorio

No escribo desde la teoría ni desde el prejuicio. Hablo desde la experiencia. He sido asesora técnica en diversos procesos de consulta previa, y he acompañado, desde la palabra y desde la escucha, a autoridades tradicionales que han intentado ejercer su derecho con dignidad y claridad política. Fui parte del proceso que convocó a más de 2.600 autoridades Wayuu en los llamados Círculos de la Palabra, donde se construyó de manera colectiva el Mandato por la Salud del Pueblo Wayuu. Ese mandato no surgió de una ONG ni de una oficina técnica: nació del territorio, del consenso entre palabreros, mujeres sabias y jóvenes con formación intercultural. Yo estuve ahí. No me lo contaron. Escuché a los palabreros hablar con firmeza ante ministros, viceministros e incluso ante el presidente. Los vi entregar ese documento, como un acto de dignidad política, como un intento de ejercer ciudadanía sin perder identidad.

 ¿Y qué hizo el Estado? Ignorarlo.

El Decreto 480 de 2025, que regula el Sistema Indígena de Salud Propio e Intercultural (SISPI), fue expedido desconociendo ese mandato. No fue un error técnico: fue una decisión política. El Estado tenía la oportunidad de reconocer un proceso legítimo, pero optó por imponer un modelo que reproduce su lógica jerárquica, vertical y clientelar, en lugar de dialogar con la estructura horizontal y plural del sistema wayuu. En vez de construir confianza, el Estado activó mecanismos de fragmentación: habilitó a unos voceros, excluyó a otros, prometió contratos y proyectos a cambio de respaldo, y degradó el escenario de consulta en un campo de disputa por recursos, no por derechos. 

Oriana Zambrano Montoya, su voz ha sido legitimada por palabreros wayuu, en escenarios de diálogo con gobierno nacional. Consulta previa desde la experiencia viva.

He presenciado, en múltiples ocasiones, cómo se cooptan liderazgos indígenas ofreciéndoles puestos, viáticos o acceso a programas. También he visto cómo se castiga a quienes alzan la voz sin transar. El Estado no ha sido neutral: ha jugado con las reglas, ha puesto las condiciones, ha definido qué se puede decir y qué no. La aparente “pluralidad” de autoridades que tanto se critica es, en buena medida, el resultado de esa intervención externa que crea divisiones funcionales para debilitar al interlocutor.

Esto no exonera de responsabilidad a los pueblos indígenas ni a sus líderes. Sí, también hay errores, omisiones y zonas grises. Pero reducir este fenómeno complejo a la idea de “una cultura que usa la consulta como fachada para robar” no solo es ofensivo: es epistemológicamente falso, jurídicamente improcedente y políticamente irresponsable. Es el tipo de narrativa que naturaliza el racismo estructural y debilita la posibilidad de construir una gobernanza verdaderamente intercultural.

 No todo liderazgo es legítimo: pero eso no deslegitima el derecho

Sí, hay liderazgos cooptados. Lo he visto. Lo hemos vivido. Sería ingenuo negarlo. En territorios donde el abandono estatal ha sido norma, donde las necesidades se convierten en herramientas de manipulación, donde las instituciones públicas ofertan proyectos como moneda de cambio para comprar voluntades, claro que hay quienes terminan prestando su voz a intereses ajenos. Pero reducir todo el sistema de consulta previa a esos casos es no entender la raíz del problema.

Escenarios de consulta previa en La Guajira: entre la palabra de los pueblos y la rigidez del Estado. Participación activa de autoridades indígenas wayuu.

El error no es cultural ni estructural del pueblo Wayuu. Es sistémico. Es el Estado —con su diseño vertical, sus lógicas clientelistas, sus mecanismos de exclusión— quien ha creado el escenario en el que se premia la traición y se castiga la resistencia. ¿O acaso no son los líderes más críticos los que terminan vetados de las mesas, marginados de las decisiones, silenciados por la burocracia? La cooptación no es un fallo de origen en las comunidades indígenas: es un síntoma del modo en que se ha gestionado el poder en su contra.

Usar el error de algunos para invalidar la lucha de muchos es tan injusto como decir que, porque existen congresistas corruptos, el Congreso debe cerrarse. El argumento es el mismo: deslegitimar una institución por los abusos de actores concretos, sin atender las condiciones estructurales que propician dichos abusos. En el caso de la consulta previa, esto no es solo impreciso. Es peligroso.

Porque si se instala la idea de que “los wayuu usan su cultura para robar”, se alimenta una narrativa que desactiva derechos, criminaliza la diferencia y refuerza estereotipos. Una narrativa que ya ha sido utilizada para justificar la negación de recursos, la desarticulación de procesos organizativos y la imposición de decisiones unilaterales desde el poder central.

La consulta previa no es mito ni extorsión: es proceso jurídico legítimo. Autoridades wayuu documentan, dialogan y firman en defensa de sus derechos.

Por eso es urgente defender la consulta previa no como privilegio, sino como herramienta de justicia. Y señalar a quienes distorsionan que el derecho no debe confundirse con atacar el derecho mismo. Lo primero exige vigilancia y pedagogía. Lo segundo, nos deja sin defensa ante un Estado que, históricamente, ha preferido decidir por los pueblos en vez de decidir con ellos.

El riesgo de confundir la excepción con la regla

Cuando el prejuicio sustituye al análisis, el derecho se convierte en sospecha. Y cuando se confunde el mal uso de una herramienta con su eliminación como política pública, se abre la puerta a retrocesos estructurales. Lo que está en juego no es solo el prestigio de las autoridades indígenas, ni la validez de un procedimiento jurídico: es el lugar que ocupan los pueblos indígenas en la democracia colombiana.

No negamos que haya errores, desviaciones o liderazgos instrumentalizados. Los hay. Pero el origen del problema no está en la consulta previa ni en la cultura indígena. Está en un Estado que no ha aprendido a negociar sin imponer, a concertar sin cooptar, a escuchar sin manipular. Un Estado que simula diálogo, pero redacta las normas antes de sentarse a la mesa. Que celebra encuentros simbólicos, pero ignora los mandatos que de ellos emergen. Que castiga la diferencia cuando no se acomoda al guión institucional.

Consulta previa es decisión con conocimiento propio. El pueblo wayuu planifica su futuro desde la raíz del territorio y el pensamiento colectivo.

Desde los círculos de la palabra en La Guajira hasta las decisiones de la Corte Constitucional, el mensaje ha sido claro: el problema no es la existencia de múltiples voces indígenas en el pueblo wayuu, sino la insistencia del Estado en escuchar sólo a las que convienen a su diseño vertical.

 Escuchar no es suficiente: hay que corregir

La estigmatización que promueven discursos que estigmatizan no sólo desinforman, sino que además alimentan decisiones institucionales que restringen derechos y profundizan exclusiones. Por eso esta columna no es una réplica más: es un llamado a periodistas, académicos, funcionarios públicos y a la ciudadanía en general para que le exijan al Estado coherencia entre el discurso de reconocimiento y la práctica de implementación.

No se trata de proteger a los pueblos indígenas del escrutinio: se trata de proteger a la verdad de la manipulación. La consulta previa no es un lujo, ni una fachada. Es un derecho constitucional, un mandato internacional, y —sobre todo— una herramienta de dignidad para pueblos que han sido históricamente despojados, desplazados y desoídos.

Corregir el rumbo exige asumir la complejidad del país real. Escuchar de verdad. Y dejar de construir política pública a partir del prejuicio.

Pueblos wayuu se oponen a proyectos eólicos sin consulta previa. La defensa del territorio es un derecho, no un capricho.

📚 Fuentes consultadas

Normativa nacional e internacional:

Constitución Política de Colombia. Artículo 330

Ley 21 de 1991. Por medio de la cual se aprueba el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales

Decreto 480 de 2025. Presidencia de la República de Colombia

Decreto 1088 de 1993. Reconocimiento de personerías jurídicas a organizaciones indígenas

Decreto 252 de 2020. Contratación con entidades indígenas del Sistema de Salud

Decreto 1953 de 2014. Régimen especial de los pueblos indígenas para salud propia

Jurisprudencia de la Corte Constitucional:

Sentencia T-302 de 2017. Corte Constitucional de Colombia. Protección a derechos fundamentales del pueblo Wayuu

Auto 1743 de 2024. Corte Constitucional. Seguimiento a la T-302 y advertencia de incumplimientos

Sentencia SU-383 de 2003. Corte Constitucional. Parámetros para la consulta previa

Sentencia T-652 de 1998. Corte Constitucional. Consulta y consentimiento

Sentencia T-129 de 2011. Corte Constitucional. Consulta como derecho fundamental

Auto 266 de 2017. Corte Constitucional. Reiteración sobre condiciones para una consulta válida

Doctrina y pensamiento crítico:

Fanon, F. (1961). Los condenados de la tierra.

Quijano, A. (2000). Colonialidad del poder, eurocentrismo y América Latina.

Walsh, C. (2009). Interculturalidad crítica y pedagogía decolonial.

Escobar, A. (2014). Sentipensar con la Tierra: Nuevas lecturas del desarrollo, la crisis civilizatoria y la política.

Grosfoguel, R. (2007). El concepto de “interseccionalidad” y la decolonización del saber.

Referentes situados y testimoniales:

Mandato por la salud del pueblo Wayuu (2025). Asamblea de Autoridades Indígenas Wayuu – Círculos de la Palabra

Participación de Oriana Zambrano Montoya como asesora técnica de autoridades Wayuu en procesos de consulta previa, 2020–2025

Observaciones técnicas de Oriana Zambrano Montoya en calidad de exdiputada, consultora jurídica y defensora de la salud intercultural

Autoridades indígenas wayuu firmando actas legítimas durante proceso de consulta previa. La palabra se convierte en mandato: legalidad, dignidad y memoria viva del territorio.