Decreto 1474 del 2025 y La Guajira: análisis de una emergencia fiscal sin enfoque territorial
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De lo que todos hablan, pocos entienden y nadie explica
En los últimos días todos hemos escuchado la palabra "emergencia económica" en las noticias. El Gobierno Nacional dice que hay crisis fiscal, que el país necesita más plata y de manera urgente, y que por eso hay que subir los impuestos. Los gobernadores responden que esas medidas les quitan recursos a los departamentos, que así no pueden financiar la salud, la educación ni el deporte. Y en medio de ese cruce de acusación entre Bogotá y las regiones, la gente se pregunta: ¿ya mí en qué me afecta esto realmente?
Este artículo no trata sobre tecnicismos tributarios ni de quién tiene la razón en la pelea política del momento. Lo que buscamos es algo más importante: comprender cómo el Estado colombiano enfrenta sus crisis recurriendo siempre a los mismos mecanismos excepcionales que, aplicados de manera uniforme en todo el país, terminan ahogando a los territorios que ya vienen nadando contra la corriente desde hace décadas.
Más allá de la coyuntura, lo que está en discusión es cómo se gobierna y administra la desigualdad territorial desde el centro del país, qué costos institucionales y sociales se asumen cuando la urgencia fiscal sustituye al análisis diferencial, y por qué departamentos como La Guajira terminan pagando el precio más alto de las crisis nacionales.
Nuestro Análisis
El Decreto Legislativo 1474 de 2025 , expedido bajo el estado de emergencia económica y social, responde a una necesidad fiscal real del Gobierno Nacional. Y esto es algo que debemos reconocer y aceptar: el problema de financiamiento del Estado existe. No es una invención, no es un pretexto político. Es una realidad.
Pero reconocer que el problema existe no significa aceptar que cualquier solución sea válida. Es por eso que concluyo frente a esta coyuntura que este decreto presenta déficits graves de diseño cuando interviene rentas territoriales sensibles sin incorporar un enfoque territorial diferencial . En departamentos como La Guajira, esta decisión puede debilitar aún más la financiación de derechos fundamentales, fortalecer economías ilegales ya consolidadas y profundizar la dependencia estructural que tenemos del nivel central.
Siempre he sido del criterio que apoyar un proyecto político no nos obliga a suspender el juicio crítico cuando una decisión específica carece de suficiente apoyo territorial y constitucional. Mucho menos cuando sus efectos pueden resultar lesivos para regiones que ya viven en condiciones de emergencia estructural. Es nuestro deber pensar con criterio crítico e independiente.
Cómo llegamos hasta aquí
Entre 2024 y 2025, el Congreso de la República hundió proyectos de ley de financiamiento y reformas tributarias presentados por el Gobierno Nacional para cubrir vigencias posteriores. Esas leyes buscaban recaudar recursos adicionales para cubrir el presupuesto del Estado. Sin esa aprobación, el Gobierno quedó sin las herramientas ordinarias para financiar obligaciones que no son opcionales: el sistema de salud, el pago de pensiones, la educación pública, el servicio de la deuda, la atención de desastres naturales, la seguridad, entre otros.
El contexto fiscal se agravó durante 2025, y conforme a los argumentos del gobierno nacional, el Estado enfrenta presiones financieras y fiscales acumuladas, con déficits proyectados que alcanzan los 16,3 billones de pesos ; obligaciones derivadas de sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago; deudas atrasadas de vigencias anteriores; efectos de la ola invernal declarada como Emergencia de Desastre Nacional; y el agotamiento de alternativas de endeudamiento bajo la Regla Fiscal.
Ante esa situación, el 22 de diciembre de 2025, el presidente Gustavo Petro declaró el estado de emergencia económica y social en todo el territorio nacional mediante el Decreto 1390 de 2025 , invocando el artículo 215 de la Constitución Política, y una semana después, el 29 de diciembre de 2025, el Gobierno expidió el Decreto Legislativo 1474 de 2025 , con el objetivo de adoptar medidas tributarias. extraordinarias. para financiar el Presupuesto General de la Nación durante el 2026.
Las principales medidas del decreto incluyen el aumento del IVA al 19% para diversos bienes, entre ellos licores y bebidas alcohólicas que antes tenían una tarifa del 5%; la modificación sustancial del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y tabaco; la inclusión de cigarrillos electrónicos y vapeadores dentro del hecho generador del impuesto al consumo; el incremento de la tarifa del impuesto de renta al sector financiero; la creación de un impuesto especial temporal sobre hidrocarburos y carbón; y la reactivación del impuesto de normalización tributaria.
La respuesta de los departamentos no se hizo esperar. Al menos 17 gobernadores, tras una reunión extraordinaria de la Federación Nacional de Departamentos que agrupa a los 32 mandatarios del país, cuestionaron abiertamente la constitucionalidad del decreto. Alegaron vulneración de la autonomía fiscal territorial, advirtieron sobre riesgos para la financiación de sectores estratégicos como salud y educación, y anunciaron que no aplicarían el decreto hasta tanto la Corte Constitucional se pronunciara sobre su validez.
El Gobierno Nacional, por su parte, advirtió posibles acciones legales contra los mandatarios que decidieran no acatar la norma. El ministro del Interior, Armando Benedetti, llegó incluso a señalar que esa conducta podría configurar prevaricato y que los gobernadores podrían responder con sus propios bienes por los recursos que se dejaran de recaudar. El conflicto escaló rápidamente a un plano institucional que trasciende lo tributario y toca el núcleo mismo del modelo de descentralización fiscal del país.
La Emergencia Económica es legítima, pero el instrumento cuestionable
Empecemos por el punto de partida: el problema fiscal que enfrenta el Estado colombiano es real. La dificultad para financiar obligaciones estructurales del sistema de salud, el servicio de la deuda pública y el funcionamiento básico del aparato estatal no es una invención retórica ni una excusa para acumular poder. En ese sentido, acudir a mecanismos constitucionales excepcionales no es ilegítimo en sí mismo. El artículo 215 de la Constitución Política existe precisamente para eso: para permitir que el Gobierno reaccione con rapidez ante situaciones de crisis que no pueden esperar los tiempos ordinarios del debate legislativo.
La financiación de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) del régimen subsidiado en salud es uno de los fundamentos de esta emergencia. La Corte Constitucional, en sus autos de seguimiento a las sentencias estructurales sobre el derecho a la salud, ha señalado de manera reiterada que la insuficiencia de la UPC y las dificultades de financiación del sistema constituyen riesgos para la garantía efectiva del derecho fundamental a la salud. El Gobierno ha sido explícito en señalar que el hueco fiscal del sistema de salud es uno de los principales detonantes de la crisis. En ese punto específico, el Gobierno no está inventando el problema. El riesgo de colapso del aseguramiento en salud es real y sus consecuencias serán devastadoras, especialmente para los territorios con mayor dependencia del régimen subsidiado.
Pero aquí viene el primer problema: cuando la crisis fiscal es reconocida por el propio Gobierno como estructural y acumulada, y no como un hecho súbito e imprevisible, el uso reiterado del estado de excepción exige un escrutinio más riguroso. La Corte Constitucional ha sido clara en múltiples sentencias al señalar que los estados de excepción no pueden convertirse en mecanismos ordinarios de gestión pública. La excepcionalidad supone, por definición, que se trata de situaciones extraordinarias, temporales, imprevisibles.
Cuando un gobierno declara emergencia económica porque no logró que el Congreso aprobara su ley de financiamiento y reformas tributarias, estamos ante un uso del instrumento excepcional que merece al menos que nos preguntemos : ¿es realmente imprevisible que el Congreso rechace un proyecto de ley en un régimen democrático? ¿O estamos normalizando el uso de los estados de emergencia como sustitutos del debate legislativo?
El reconocimiento de la necesidad no exonera al Estado de examinar la idoneidad, proporcionalidad y conectividad de los medios utilizados. La Corte Constitucional ha desarrollado toda una jurisprudencia sobre los límites del poder excepcional, precisamente porque sabe que la tentación del gobernante en crisis es siempre la misma: saltarse contrapesos, acelerar decisiones e imponer soluciones sin debate. Y esa tentación, por comprensible que sea, no deja de ser peligrosa.
El problema de financiar lo urgente quitándole a lo necesario
Imagina que tu familia está pasando por una crisis económica severa. Necesitas pagar el arriendo atrasado, comprar comida, cubrir servicios básicos. La situación es urgente. Pero en vez de buscar nuevos ingresos, conseguir un trabajo adicional o recortar gastos no esenciales, decide quitarle a tu esposa la plata que ella había guardado para el mercado de la semana. Técnicamente, en el corto plazo, resolviste el problema. Pero tu esposa ahora no puede comprar comida. El hueco no se tapó: solo se trasladó a otro lado de la casa.
Eso es, más o menos, lo que hace el Decreto 1474 cuando decide financiar el déficit fiscal nacional interviniendo rentas territoriales que constitucionalmente están destinadas a financiar salud y educación departamental. El fin declarado es conjurar una crisis que amenaza la garantía de derechos fundamentales. Pero el medio utilizado consiste en comprometer recursos que los departamentos necesitan para garantizar esos mismos derechos en sus territorios.
Aquí surge una tensión legítima que el decreto no resuelve de manera satisfactoria: ¿es razonable financiar el Presupuesto General de la Nación comprometiendo la sostenibilidad fiscal de los departamentos? La conexión material entre el fin que se persigue y el medio que se utiliza no es automático. Requiere una justificación mucho más robusta, especialmente cuando los recursos no ingresan directamente al presupuesto nacional, sino que primero pasan por las arcas departamentales, que constitucionalmente tienen autonomía para administrar sus propias rentas.
El artículo 362 de la Constitución Política es claro: "Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares". Esto no es retórica constitucional. Es una regla de juego fundamental del Estado descentralizado que construimos en 1991.
Cuando el Decreto 1474 incrementa el impuesto al consumo de licores, que es una renta territorial cedida, pero establece que el excedente respecto del recaudo de 2025 ajustado por IPC debe trasladarse a la Nación, no está simplemente interviniendo una renta territorial: la está desnaturalizando. Lo que constitucionalmente es ingreso departamental pasa a ser, por vía de excepción, ingreso nacional condicionado. El departamento recauda, pero no puede disponer libremente de lo recaudado. Es como si tu esposa trabajara, pero el sueldo se lo quedará otro miembro de la familia.
Financiar la UPC no resuelve el problema territorial
Aquí tengo que hacer una pausa necesaria en todo este análisis, porque hay una objeción técnica legítima que merece respuesta clara: si los recursos del impuesto al consumo van a financiar la Unidad de Pago por Capitación del régimen subsidiado en salud, y La Guajira tiene aproximadamente el 90% de su población en ese régimen, ¿no está recibiendo el departamento mucho más de lo que aporta? ¿No es esto, en el fondo, un sistema solidario donde los territorios con más formalidad subsidian a los territorios con más pobreza? Y si es así, ¿no es legítimo que el Estado intervenga esas rentas para garantizar un derecho fundamental como la salud?
La respuesta corta es: sí, es legítimo que la Nación recaude más para financiar la UPC. Y sí, es cierto que La Guajira depende estructuralmente de la solidaridad nacional para sostener el aseguramiento en salud. Sin esa solidaridad, este departamento no podría garantizar atención médica a su población. Eso hay que reconocerlo con honestidad.
Pero reconocer la legitimidad del sistema solidario no resuelve la tensión que se genera cuando el ajuste fiscal se apoya en rentas territoriales sensibles, sin garantizar que los territorios más dependientes del sistema conserven capacidad fiscal, liquidez y herramientas propias para responder a las fallas del aseguramiento. Y aquí está uno de los nudos gordianos del problema que sustenta la medida excepcional, y que aún no nos han explicado.
Para comprenderlo debemos partir de explicar que la UPC es el valor anual que el Estado reconoce por cada afiliado para garantizar el Plan de Beneficios en Salud. En el régimen subsidiado, como el que predomina en La Guajira, la Nación es el financiador principal, pero los departamentos y municipios cofinancian una parte. La plata no la maneja directamente el departamento, sino que se gira a través de la ADRES , va a las EPS del régimen subsidiado, y estas pagan a las IPS públicas, privadas o mixtas.
La financiación del régimen subsidiado proviene de un bolsillo mixto: recursos nacionales del Presupuesto General de la Nación y rentas nacionales como IVA e impuesto a la renta, más recursos territoriales de cofinanciación que incluyen el impuesto al consumo de licores, cervezas y cigarrillos, las cuotapartes del Sistema General de Participaciones y otras rentas cedidas. Los impuestos al consumo sí están legalmente destinados en parte a salud, y los departamentos sí aportan a la bolsa que financia la UPC subsidiada. Hasta aquí, la lógica es correcta y el sistema funciona como debe funcionar.
El problema aparece cuando examinamos con cuidado cómo opera realmente ese sistema en territorios como La Guajira. Porque hay una diferencia fundamental entre reconocer que el sistema es solidario y asumir que esa solidaridad elimina cualquier tensión fiscal territorial.
Primero: no hay equivalencia uno a uno. El sistema no funciona como una cuenta individual por departamento. La Guajira aporta a la bolsa del régimen subsidiado, la ADRES centraliza los recursos, y la UPC se define un nivel nacional con criterios actuariales promedio. Eso significa que no existe garantía de que el aumento de recaudo territorial se traduzca automáticamente en mayor UPC o mayor cobertura en ese mismo departamento. El dinero entra a una bolsa nacional solidaria, no a una cuenta departamental etiquetada.
Segundo: la UPC no se ajusta automáticamente por mayor recaudo territorial. La UPC la define el Ministerio de Salud con aval del Ministerio de Hacienda, basada en costos promedio del sistema, perfil epidemiológico nacional y sostenibilidad fiscal. El aumento de impuestos no incrementa automáticamente la UPC ni mejora per se el flujo a la EPS de La Guajira. De hecho, uno de los grandes debates actuales es que la UPC es insuficiente incluso con los recursos existentes.
Tercero , y aquí está lo más importante: el departamento pierde margen de maniobra, pero no gana control. El departamento pierde autonomía sobre una renta propia, no controla el uso final de esos recursos, no decide el valor de la UPC, no decide el giro ni el momento. Pero sí asume el costo político y fiscal si el sistema no responde, y sí enfrenta la presión social cuando no hay servicios. Es una asimetría clara entre responsabilidad territorial y control nacional.
En La Guajira, donde el 90% de la población está en régimen subsidiado, esto significa una dependencia muchísimo mayor del diseño nacional de la UPC que otros departamentos. Cualquier cuello de botella en ADRES, cualquier demora en giro de las EPS, cualquier problema de flujo impacta directamente al territorio. Pero el impuesto al consumo cumple otra función adicional además de cofinanciar salud: sostiene gastos administrativos departamentales, financia deporte y educación, ayuda a cerrar brechas fiscales no cubiertas por el Sistema General de Participaciones.
Si ese recaudo se reduce por desplazamiento hacia mercados ilegales o por informalidad estructural, el departamento pierde liquidez propia, pero no recibe automáticamente más recursos nacionales en compensación. El riesgo real es una doble pérdida: menor recaudo propio, sin aumento equivalente en la UPC, con la misma presión social sobre hospitales y servicios. Ese es el riesgo estructural que no aparece en el análisis macro nacional, pero sí se vive todos los días en el territorio.
Entonces, la formulación correcta no es "el Gobierno se queda con la plata" ni "los gobernadores defienden sus privilegios". La formulación correcta es esta: la solidaridad nacional en salud es necesaria y legítima, pero no puede construirse debilitando la ya precaria capacidad fiscal de los territorios que más dependen de ella. Una cosa es decir que el sistema es solidario. Otra muy distinta es que el costo del ajuste solidario se distribuye equitativamente.
La diferencia clave con departamentos como Atlántico, Barranquilla o Antioquia es que esos territorios tienen alta formalidad laboral, mucho régimen contributivo, flujo constante de cotizaciones, menor presión sobre la UPC subsidiada y más ingresos propios. Pueden absorber mejores cambios en impuestos al consumo. La Guajira, en cambio, tiene altísima proporción de subsidiados, dependencia casi total de la UPC nacional, sistema hospitalario frágil y mercados ilegales consolidados. Depende más de la Nación, pero también es más vulnerable a cualquier desajuste fiscal territorial.
Y aquí está el punto de quiebre: la solidaridad del sistema de salud no elimina la necesidad de proteger la capacidad fiscal mínima del territorio que debe responder cuando el sistema falla. Porque cuando la EPS no gira, cuando la IPS colapsa, cuando la ADRES se demora, la presión social no va a Bogotá. Va a la Gobernación ya los hospitales locales. Los alcaldes y gobernadores son quienes enfrentan las protestas, quienes deben dar la cara ante las comunidades, quienes reciben la exigencia directa de solución.
Por eso, la emergencia económica busca garantizar la financiación de la UPC y territorios como La Guajira dependen estructuralmente de la Nación para sostener el régimen subsidiado. Esa solidaridad es consustancial al sistema de salud y debe defenderse. Sin embargo, ello no resuelve la tensión que se genera cuando el ajuste fiscal se apoya en rentas territoriales sensibles, sin garantizar que los territorios más dependientes del sistema conserven capacidad fiscal, liquidez y herramientas propias para responder a las fallas del aseguramiento.
El error de las decisiones políticas homogéneas para un país heterogéneo
Uno de los déficits más graves del diseño del Decreto 1474 del 2025 es su enfoque completamente homogéneo. Aplique las mismas medidas tributarias en todo el territorio nacional sin ninguna consideración sobre las diferencias estructurales entre los departamentos. Sin embargo, el impacto de una misma medida tributaria no es equivalente en Antioquia, Valle del Cauca o Cundinamarca que en La Guajira, Chocó o Amazonas.
Por ejemplo: cuando el decreto sube el IVA del licor del 5% al 19% y aumenta además el componente del impuesto al consumo, el supuesto de política pública es simple: si sube el precio, baja el consumo. Es una lógica económica clásica. El problema es que esa lógica supone un escenario ideal donde todos los actores operan en la legalidad, donde el Estado tiene capacidad de control fiscal efectivo, donde no existen mercados paralelos consolidados.
Pero ese no es el escenario de La Guajira. Aquí el contrabando no es una externalidad marginal ni una distorsión ocasional del mercado. Es parte estructural de la economía cotidiana, del consumo, del abastecimiento y, en algunos casos, de la supervivencia. Esto no es una justificación moral. Es una descripción práctica y realista del territorio.
En zonas de frontera, los mercados ilegales tienen presencia consolidada. Estudios recientes documentan alta incidencia de productos de contrabando en departamentos fronterizos, particularmente en cigarrillos y bebidas alcohólicas. La Guajira ha sido históricamente uno de los principales corredores de ingreso de contrabando de estos productos hacia la región Caribe. Estas no son cifras marginales. Son la estructura económica dominante en amplias zonas del departamento.
De hecho, en La Guajira, el contrabando no necesita estímulo porque ya es dominante. Lo que cambia con el aumento de impuestos no es la existencia del contrabando, sino la proporción del consumo que se desplaza completamente al circuito ilegal y la irrelevancia creciente del mercado legal.
En departamentos como Antioquia o Valle, el aumento de impuestos desplaza el consumo del mercado legal al ilegal, reduce el recaudo y genera pérdida fiscal visible. Ahí funciona el argumento clásico: "si suben los impuestos, crece el contrabando" . Pero en La Guajira, el aumento de impuestos no desplaza porque el consumo ya estaba mayoritariamente fuera del circuito formal, no genera incentivo marginal relevante, pero sí puede terminar de vaciar el mercado legal residual que todavía existía. El efecto no es crear el contrabando. Es reducir el mercado legal sin modificar la capacidad real de control estatal.
Y lo más grave de este decreto es que se diseñó bajo el supuesto de control estatal, capacidad de fiscalización, presencia efectiva de la DIAN, de la Policía Fiscal y Aduanera, de las autoridades aduaneras. Supuestos que simplemente no existen en La Guajira con la intensidad necesaria. No por falta de voluntad, sino porque la capacidad administrativa, técnica y logística para enfrentar el contrabando estructural es limitada.
Entonces, desde La Guajira, la ecuación real es esta: el contrabando era alto y estructural antes del decreto, y sigue siendo alto y estructural después. La capacidad de control era débil antes, y sigue siendo débil después. El mercado legal era pequeño pero existente, y ahora puede ser aún más reducido. El recaudo efectivo era bajo, y probablemente será menor. El impacto en la salud pública era alto, y será igual o mayor. Y la capacidad territorial de respuesta sigue siendo limitada.
No hay ganancia marginal en control. Sí puede haber pérdida de recaudo legal residual. Y esta es la paradoja territorial: en territorios donde los mercados ilegales ya son estructurales, el aumento de impuestos no cumple una función disuasiva ni correctiva. Por el contrario, puede facilitar la irrelevancia del mercado legal, sin modificar las condiciones que permiten la ilegalidad: ausencia estatal, frontera porosa, economías de supervivencia y redes históricas de comercio informal.
En mi caso particular, he tenido la oportunidad de participar en discusiones institucionales donde funcionarios del nivel central diseñan políticas públicas mirando promedios nacionales, sin entender que esos datos esconden realidades territoriales completamente distintas. Cuando el licor legal sube de precio en Maicao, en Uribia, en Manaure, la gente no necesariamente deja de consumir. En muchos casos, continúa comprando en circuitos que el Estado no controla efectivamente. El recaudo esperado no llega. Los departamentos pierden ingresos que necesitan para salud y educación. Y de paso, se mantienen las estructuras de economía ilegal que todos decimos querer combatir.
El Estado colombiano tiene un vicio recurrente: pensar que puede gobernar La Guajira desde Bogotá con las mismas reglas que se aplican en Cundinamarca. Y se equivoca, una y otra vez. La Guajira no es un Cundinamarca empobrecido. Es un territorio con dinámicas propias, con economías transfronterizas, con población mayoritariamente indígena, con geografía dispersa, con institucionalidad históricamente débil. Ignorar esas diferencias no es solo un error técnico: es una forma de violencia institucional.
Autonomía territorial como garantía de derechos.
Cuando se habla de autonomía fiscal territorial, muchas veces se entiende como si fuera un privilegio que los departamentos reclaman por capricho regionalista. Como si los gobernadores estuvieran defendiendo su cuota de poder político. Pero la autonomía fiscal no es un fin en sí misma. Es un medio para que las entidades territoriales puedan gestionar sus propios intereses y garantizar bienes y servicios públicos adaptados a sus realidades específicas.
La Constitución de 1991 no descentralizó la administración territorial por estética democrática. Lo hizo porque reconoció que un país tan diverso como Colombia no puede gobernarse bien desde un solo centro de poder. La descentralización busca acercar las decisiones públicas a las comunidades que las viven, permitir que los territorios definan sus prioridades, dar voz a las regiones que históricamente fueron ignoradas por Bogotá.
Cuando las decisiones del nivel central reducen de forma significativa los márgenes de maniobra fiscal de los departamentos, el impacto no es abstracto ni simbólico. Se traduce en capacidad real de respuesta: menos recursos para atención en salud, menos inversión en infraestructura educativa, menos programas de protección social, menos posibilidad de reaccionar ante emergencias locales.
En La Guajira, donde la garantía de derechos fundamentales ha requerido incluso intervención judicial mediante la Sentencia T-302 de 2017 y seguimiento constitucional permanente de la Corte, cualquier alteración del equilibrio fiscal territorial tiene efectos desproporcionados frente a otros departamentos. No estamos hablando de un departamento que gestiona bien sus recursos y de pronto se enfrenta a un ajuste coyuntural. Estamos hablando de un territorio que lleva décadas en estado de emergencia estructural, donde el derecho al agua, a la alimentación, a la salud, sigue sin garantizarse plenamente.
Reducir los ingresos fiscales de un departamento como La Guajira en este contexto no es solo una decisión tributaria. Es una decisión que afecta vidas concretas. Cada millón de pesos que deja de ingresar por desplazamiento hacia economías ilegales es una escuela rural que no puede abrir, un puesto de salud que no logra operar, un programa de alimentación escolar que se queda sin financiación. No son cifras en un modelo econométrico. Son niños wayuu que no reciben atención médica. Son familias rurales que no acceden a educación. Es gente real, en situaciones reales, con necesidades reales.
Y hay algo más que es importante decir: en un territorio donde el 42% de la población es indígena wayuu, donde existen formas propias de gobierno y sistemas normativos reconocidos constitucionalmente, donde la autonomía territorial tiene una dimensión intercultural que trasciende lo meramente administrativo, implementar medidas tributarias de esta magnitud sin ningún proceso de consulta, socialización o diálogo intercultural es otra forma más de invisibilización.
No estoy diciendo que el decreto debía pasar por consulta previa en el sentido estricto del Convenio 169 de la OIT. Entendiendo las complejidades jurídicas de esa figura y las discusiones que genera. Pero estoy diciendo algo más simple y básico: que en un Estado que se dice pluriétnico y multicultural, tomar decisiones que afectan directamente la financiación de servicios públicos en territorios indígenas sin escuchar la voz de las autoridades tradicionales y las organizaciones indígenas es, en el mejor de los casos, una oportunidad perdida de construir políticas públicas más legítimas y efectivas.
¿Obedecer o revelarse? He ahí el dilema
La escalada del conflicto entre el Gobierno Nacional y los gobernadores ha desplazado el debate público hacia un pulso de poder político institucional: obedecer el decreto o desconocerlo. Esta disyuntiva es especialmente problemática para los territorios más frágiles, que no pueden sostener ni la desobediencia abierta ni la obediencia acrítica.
Si un gobernador acata el decreto sin cuestionarlo, asume el riesgo de agravar la situación fiscal de su departamento y profundizar la crisis de garantía de derechos que ya existe. Si decide no aplicarlo, se exponen a sanciones legales, investigaciones disciplinarias y penales, y procesos de responsabilidad fiscal. Es la clásica trampa donde todas las opciones son malas.
Cuando el diseño de una política pública empuja a los territorios a elegir entre asfixia fiscal o riesgo institucional, el problema deja de ser jurídico para convertirse en un síntoma evidente de falla en la gobernanza multinivel. Un Estado que funciona bien no pone a sus gobernadores en esa disyuntiva. Encuentra mecanismos de coordinación, espacios de diálogo, fórmulas de compensación que permitirán enfrentar la crisis nacional sin destruir la sostenibilidad territorial.
La Constitución Política prevé esos mecanismos. El artículo 288 establece que "La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales". El artículo 356 crea el Sistema General de Participaciones. El artículo 357 regula las transferencias. Todo eso existe precisamente para coordinar, no para imponer. Pero en la práctica, cuando llega la crisis, esos mecanismos de coordinación se ignoran y el nivel central vuelve a su vieja costumbre: decidir unilateralmente y esperar que los territorios obedezcan.
Este enfrentamiento entre el Gobierno Nacional y 17 gobernadores no tiene buenos ni malos, solo una colisión institucional con consecuencias jurídicas reales para ambas partes. Los gobernadores tienen argumentos constitucionales sólidos: la autonomía territorial consagrada en los artículos 287 y 362 de la Constitución no es retórica, los estados de excepción tienen límites verificables mediante los juicios de proporcionalidad, necesidad y conexión que desarrolló la Corte Constitucional, y la estrategia de "esperar el pronunciamiento" es jurídicamente defendible como excepción de inconstitucionalidad manifiesta.
Pero enfrentar riesgos concretos: prevaricato por omisión (2 a 8 años de prisión más inhabilitación), procesos disciplinarios que pueden terminar en destitución e inhabilidad hasta por 20 años, y responsabilidad fiscal si se demuestra daño patrimonial al Estado. Existe precedente: en 2003 la Procuraduría instituyó varios alcaldes que se negaron a aplicar normas tributarias nacionales, y la Corte Constitucional avaló esas sanciones.
El Gobierno Nacional, por su parte, tiene razón en que la emergencia fiscal es real, no inventada, y que los decretos legislativos tienen fuerza de ley y aplicación inmediata desde su publicación. Pero se arriesga a que la Corte Constitucional declare inexequible el Decreto 1474 por falta de proporcionalidad entre la crisis nacional y la intervención de rentas territoriales, ausencia de enfoque diferencial que considere las realidades estructuralmente distintas de departamentos como La Guajira o el Chocó frente a territorios con alta formalidad laboral, o uso del poder excepcional como sustituto del debate legislativo ordinario. Y si decide procesar penalmente a los gobernadores, se convertirá en una tensión jurídica en una crisis política que puede paralizar la gobernabilidad territorial. Mientras tanto, la gente sigue esperando que las instituciones dejen de pelear entre ellas y garanticen derechos concretos.
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El marco constitucional y jurisprudencial no se puede ignorar
Este análisis no sería completo sin mencionar que el Decreto 1474 de 2025 será sometido al control automático de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, según lo establece el artículo 215 de la Constitución Política. La Corte deberá examinar tanto los aspectos formales como los materiales del decreto, aplicando los juicios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, conexidad, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad e incompatibilidad que ha desarrollado en su jurisprudencia sobre estados de excepción.
En la Sentencia C-145 de 2020 , la Corte reiteró que "el juicio de necesidad implica verificar que las adoptadas medidas sean indispensables para lograr los finos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción" . Esto significa evaluar tanto la necesidad fáctica, es decir, si las realmente permiten superar la crisis, como la necesidad jurídica, que consiste en verificar si no existen medidas ordinarias suficientes para lograr los mismos objetivos.
En la Sentencia C-156 de 2020 , la Corte precisó que "el juicio de conexión debe evaluarse desde dos puntos de vista: interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas en el decreto de desarrollo; y externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia" .
Aplicando esos criterios al Decreto 1474, surgen preguntas legítimas que la Corte deberá responder: ¿Existe suficiente conectividad entre la crisis fiscal nacional y la intervención de rentas territoriales? ¿Son las medidas adoptadas proporcionales a la gravedad de la crisis o exceden los límites de lo constitucionalmente admisible? ¿Se respeta el núcleo esencial de la autonomía territorial consagrado en el artículo 287 de la Constitución?
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La Ley 137 de 1994 , Estatutaria de Estados de Excepción, establece en su artículo 11 que las medidas adoptadas bajo estado de emergencia "no podrán desmejorar los derechos sociales de los trabajadores". Cabría preguntarse si reducir significativamente los ingresos departamentales que financian salud y educación no constituyen, en la práctica, un desmejoramiento de derechos sociales, incluidos aquellos cuya garantía depende de la suficiencia fiscal territorial.
La Corte también tendrá que valorar el contexto específico de territorios como La Guajira, donde existe un estado de cosas inconstitucional declarado mediante Sentencia T-302 de 2017, con autos de seguimiento que evidencian incumplimiento estructural por parte del Estado. En ese contexto, ¿es constitucionalmente admisible una medida que pueda agravar aún más la situación de garantía de derechos fundamentales?
Estos no son cuestionamientos abstractos ni retóricos. Son preguntas jurídicas concretas que determinarán si el Decreto 1474 sobrevive o no al control de constitucionalidad.
A quién afecta realmente y quién sale ganando con todo esto
Cuando se analiza una política pública, siempre hay que hacerse las preguntas incómodas: ¿a quién beneficia esto? ¿Quién pierde? ¿Quién asume los costos?
En el corto plazo, el Decreto 1474 beneficia al Gobierno Nacional al proporcionarle recursos inmediatos para financiar el Presupuesto General de la Nación y evitar un colapso fiscal que tendría consecuencias graves para todo el país. Eso hay que reconocerlo. Sin esos recursos, el Estado colombiano enfrentaría serias dificultades para cumplir obligaciones básicas, incluyendo el pago de la UPC del régimen subsidiado que sostiene la atención en salud de millones de colombianos en situación de pobreza.
Pero en el mediano y largo plazo, los costos se trasladan a los departamentos con mayor dependencia de rentas al consumo y menor capacidad de control fiscal. Son esos territorios los que verán reducidos sus ingresos, los que tendrán que recortar la inversión social, los que enfrentarán mayor presión por el incumplimiento de sus compromisos constitucionales.
Los verdaderos perdedores no son los gobernadores en abstracto. Son las comunidades que dependen de los servicios públicos departamentales. Son los usuarios del sistema de salud que verán limitada la atención por falta de recursos. Son los estudiantes de escuelas rurales que no recibirán los materiales educativos necesarios. Son las familias que viven en zonas donde el Estado ya era ausente y ahora será aún más ausente.
Y hay un efecto colateral que no debe seguir ignorando: cada vez que el Estado diseña políticas tributarias sin capacidad de control efectivo en zonas fronterizas, mantiene las condiciones que permiten el fortalecimiento de estructuras de economía ilegal. No es una consecuencia buscada, pero es un resultado previsible que cualquier análisis territorial serio debe anticipar.
El costo institucional de gobernar por decreto.
Hay algo que casi nunca se menciona en estos debates: el uso reiterado del estado de excepción como mecanismo de gestión ordinaria tiene costos institucionales que van mucho más allá de lo tributario. Cada vez que un gobierno acude a poderes excepcionales para resolver problemas estructurales, debilita los mecanismos democráticos normales de toma de decisiones.
El Congreso existe para debatir leyes. Ese debate puede ser lento, puede ser frustrante, puede ser imperfecto. Pero es el mecanismo que la democracia diseñó para que las decisiones que afectan a todos se tomen con deliberación pública, con representación de todas las regiones, con posibilidad de que las minorías se hagan escuchar. Cuando un gobierno sortea ese debate mediante decretos de emergencia, no está solo resolviendo una crisis fiscal. Está normalizando una forma de gobernar que prescinde del control democrático.
La Corte Constitucional ha advertido sobre este riesgo en múltiples ocasiones. En la Sentencia C-179 de 1994 , señaló que "los estados de excepción no pueden convertirse en el modo ordinario de gobernar" . En la Sentencia C-802 de 2002 , reiteró que "el uso reiterado de los estados de excepción para resolver problemas estructurales evidencia una falla en la capacidad ordinaria del Estado para gestionar sus asuntos" .
Esta no es una crítica partidista, ni mucho menos política. Es una advertencia sobre los riesgos de la excepcionalidad permanente. Cuando la excepción se convierte en regla, cuando el debate legislativo se reemplaza por decretos ejecutivos, cuando la urgencia se vuelve justificación automática para cualquier medida, estamos construyendo un tipo de Estado que se aleja peligrosamente del modelo constitucional de 1991.
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La pregunta y la respuesta difícil
Si el problema fiscal del Estado colombiano es estructural y no coyuntural, si las dificultades de financiamiento vienen acumulándose desde hace años, si la dependencia excesiva de ciertos ingresos tributarios es un problema conocido, entonces la pregunta inevitable es: ¿por qué no se ha hecho una reforma estructural del sistema del del de medidas del tributario que enfrenta el problema de fondo en vez de acudir repetidamente a de emergencia?
La respuesta que no gusta es que las reformas estructurales requieren acuerdos políticos que este país no logra construir. Requieren sacrificios distribuidos entre todos los sectores económicos y políticos, no solo concentrados en algunos. Requieren decisiones valientes sobre reducción de exenciones tributarias, sobre progresividad real del sistema impositivo, sobre eficiencia del gasto público. Y esas decisiones tienen costos políticos que nadie quiere asumir.
Entonces se opta por la vía menos compleja: el decreto de emergencia. Es más rápido, evita el debate, permite actuar sin negociar. Pero ese ataque tiene consecuencias. Una de ellas, como es este caso, es que los territorios más débiles terminan pagando el precio de la incapacidad del nivel central para construir consensos políticos amplios.
Lo que significa todo esto visto desde La Guajira
Ahora quiero explicarles desde lo que conozco directamente, desde lo que he visto funcionar y fallar en este territorio. La Guajira lleva varios años en lo que la Corte Constitucional llamó un "estado de cosas inconstitucional": una situación donde los derechos fundamentales de miles de personas se violan de manera masiva y sistemática por fallas estructurales del Estado.
La Sentencia T-302 de 2017 documentó con rigor jurídico lo que todos los guajiros sabemos por experiencia: que el derecho al agua potable no se garantiza, que la desnutrición infantil alcanza niveles de emergencia humanitaria, que el sistema de salud colapsa recurrentemente, que la educación rural es deficiente, que la infraestructura vial es precaria. Y ordenó al Estado colombiano, en todos sus niveles, tomar medidas urgentes para superar esa situación.
Desde entonces, ha habido avances, es cierto. Pero también retrocedemos. El Plan de Acción Estructural, que exige la sentencia y sus autos de seguimiento como medida para la superación del estado de cosas inconstitucional, aún no se consolida y desde gobierno nacional sigue enfrentando problemas de financiación, de coordinación interinstitucional, de voluntad política sostenida y de no saber cómo saldrá librado en la consulta previa con el pueblo wayuu. En ese escenario, cada peso que deja de llegar al departamento de La Guajira es un peso menos para ejecutar ese plan, o para impactar en los indicadores que miden el acceso a derechos fundamentales. Cada recorte presupuestal es un retraso adicional que implica incertidumbre en el cumplimiento como entidad accionada.
Entonces, cuando desde Bogotá se decide que la solución a la crisis fiscal nacional pasa por intervenir rentas territoriales sin considerar la situación específica de La Guajira, lo que realmente se está haciendo es profundizar una deuda histórica que el Estado tiene con este territorio. Se está trasladando el costo de una crisis nacional a quienes menos capacidad tienen para asumirlo.
Por eso insisto en que la solidaridad nacional en salud es legítima y necesaria, pero no puede construirse debilitando la capacidad fiscal mínima del territorio que debe responder cuando el sistema falla. Porque al final del día, cuando se agota el discurso y se calman las tensiones políticas, queda la realidad concreta: el niño wayuu que necesita atención y no la recibe, la familia rural que no tiene acceso a agua potable, la comunidad fronteriza atrapada entre el abandono estatal y el control de economías ilegales.
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Y entonces esto cómo queda
No tengo una respuesta fácil para este dilema. No voy a decirles que el Gobierno está completamente equivocado ni que los gobernadores tienen toda la razón. La realidad es más compleja que eso.
Entiendo la urgencia fiscal del Gobierno Nacional. Entender que gobernar un país en crisis no es fácil, que las decisiones tienen que tomarse con rapidez, que no siempre hay tiempo para el consenso perfecto. Entiendo que, si el Estado colapsa fiscalmente, todos perdemos. Entiendo que financiar la UPC del régimen subsidiado es una obligación constitucional ineludible y que, sin esos recursos, millones de colombianos en situación de pobreza quedarían sin acceso a servicios de salud.
Pero también entiendo que las emergencias nacionales no pueden seguir resolviéndose a costa de los territorios que ya están en emergencia permanente. Que la urgencia no puede ser excusa para ignorar diferencias territoriales estructurales. Que la excepcionalidad no puede convertirse en normalidad. Y que la solidaridad del sistema de salud no elimina la necesidad de que los territorios conserven herramientas mínimas de respuesta fiscal cuando ese sistema falla.
La pregunta de fondo no es quién gana este pulso político entre el Gobierno y los gobernadores. Esa es la pregunta que interesa a Bogotá, a los medios nacionales, a la clase política. La pregunta real, la que deberíamos estar haciéndonos todos, es qué pasa con la gente real mientras tanto.
Porque al final del día, cuando se agota la disputa política y se calman las tensiones institucionales, quedarán las consecuencias reales en territorios reales con personas reales. Y eso no es una estadística en un informe de Bogotá. Es la vida de personas que merecen que quienes toman decisiones públicas entiendan su realidad, no solo sus números. Que diseñan políticas pensando en sus necesidades específicas, no solo en promedios nacionales. Que asuman las consecuencias de las medidas excepcionales que adoptan.
El problema no es la intención redistributiva del Estado ni el objetivo de garantizar derechos fundamentales como la salud o la seguridad. El problema es la aplicación homogénea de instrumentos fiscales en territorios profundamente desiguales en capacidad institucional y en estructura económica. Es la ficción de que una misma política produce los mismos efectos en Cundinamarca o Antioquia que en La Guajira. Es la repetición del error histórico de gobernar desde el centro sin entender las periferias .
Pensar todo esto desde La Guajira no es oposición política. Es recordar algo que tendría que ser obvio pero que se olvida con facilidad: que la democracia no se mide solo por la validez formal de los decretos, sino por su capacidad real de garantizar derechos a todas las personas en todos los territorios. Y que cuando esa garantía falla sistemáticamente en algunos lugares, no estamos ante un problema técnico de distribución de recursos. Estamos ante una falla moral del Estado.
El Estado colombiano y sus funcionarios en Bogotá tienen que aprender a gobernar la desigualdad de otra manera. Tiene que entender que Colombia no es un territorio homogéneo donde las mismas políticas producen los mismos efectos. Tiene que construir mecanismos reales de coordinación multinivel que no sean solo retórica constitucional. Tiene que dejar de usar la excepción como método ordinario de gobierno. Tiene que reconocer que la solidaridad nacional es compatible con la autonomía territorial, que ambas cosas deben coexistir, que una no puede construirse destruyendo la otra.
Y mientras eso no ocurre, seguiremos viendo crisis recurrentes donde los territorios más frágiles pagan el precio más alto. Seguiremos viendo decretos de emergencia que resuelven urgencias nacionales creando urgencias territoriales. Seguiremos viendo un Estado que habla de descentralización pero que actúa resolviendo todo desde el centro.
Esa es la conversación que necesitamos tener. No la de quién tiene la razón en el pulso político del momento, sino la de cómo construimos un Estado que realmente funciona para todos sus territorios, no solo para algunos. Un Estado que entienda que gobernar la desigualdad requiere instrumentos diferenciados, no fórmulas únicas. Un Estado que reconoce que la legitimidad de sus decisiones no se mide solo por su validez constitucional formal, sino por su capacidad real de mejorar la vida de las personas en todos los rincones del país.
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